Permisos de edificación bajo la lupa de la Contraloría: Vivienda analiza cambios a la ley, y la Cámara de la Construcción crea comisión especial

Un dictamen y un oficio del organismo contralor respecto de un edificio en Providencia y un condominio de casas en Lo Barnechea ponen en tela de juicio permisos otorgados por los municipios, con la venia de la Seremi. El Ministerio de Vivienda asegura que ha detectado otros casos similares, “lo que confirma la necesidad de abordar el tema”. En Providencia, la Contraloría exige modificar el Plan Regulador Comunal, pero la alcaldesa Evelyn Matthei afirma que lo defenderá en todas las instancias que correspondan.
La industria inmobiliaria y la de la construcción están inquietas. La Contraloría General de la República emitió dos resoluciones distintas para dos casos en comunas diferentes, Providencia y Lo Barnechea, pero con un efecto común: objetar o poner en tela de juicio permisos de construcción ya aprobados por los organismos municipales, con la venia del Ministerio de Vivienda (Minvu), a través de la Secretaría Regional Ministerial (Seremi).

Aunque en la industria hacen la distinción entre ambos casos, reconocen que se ha sembrado una incerteza jurídica sobre los permisos y que, con ello, las inversiones son las que quedan en entredicho. “No es lo mismo comprar un terreno para construir un edificio de 12 pisos que para uno de siete”, ejemplifica en reserva un constructor.

El Minvu tomó la posta y señala que está trabajando en un diagnóstico sobre el tema y en propuestas que faciliten la aplicación de las normas y la interpretación por parte de las direcciones de obras y de las secretarías regionales ministeriales.

“Se están analizando eventuales modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones y a su Ordenanza General, junto con el uso por parte de la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Minvu de la facultad de impartir instrucciones”, asegura la cartera. Agrega que se han detectado algunos casos similares a los de estas dos comunas, “lo que confirma la necesidad de abordar el tema”.

La Cámara Chilena de la Construcción (CChC) también tomó cartas en el asunto y creó una comisión dedicada exclusivamente a monitorear el tema y a proponer medidas como revisar el marco regulatorio, “buscando eliminar las áreas que dan pie a interpretaciones”, agregando que esto incluye los instrumentos de planificación territorial, “actualizando su contenido y verificado su coherencia con normas de rango superior”, explica Sergio Torretti, presidente del gremio.

A su juicio, los problemas surgen porque la regulación “no se ha adecuado a la realidad del país” -la Ley General de Urbanismo y Construcciones es del año 1975 y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones de 1992-, y “presenta abundantes áreas grises, que dejan espacio a interpretaciones y arbitrariedades”. También estima que en el último tiempo la Contraloría ha dejado de “señalar expresamente que sus fallos no son de aplicación retroactiva”, afirma.

Providencia defenderá su plan regulador

El caso de Providencia viene gestándose desde hace meses. El 23 de mayo, la Contraloría se pronunció por segunda vez sobre la validez del permiso otorgado el 6 de junio de 2016 por la Dirección de Obras de la Municipalidad (DOM) de Providencia para un edificio habitacional, de 11 pisos, de la constructora Moller & Pérez Cotapos, que hoy está completamente terminado y en cerca de 70% vendido.

A solicitud de un vecino de la comuna, la Contraloría se pronunció en dos dictámenes: uno de octubre de 2017 y el reciente, de mayo, sobre la altura de la edificación, estableciendo que la interpretación de la ley que hizo la DOM y la Seremi son erradas. Es más, el organismo exige al municipio “adoptar las medidas que correspondan en conformidad al ordenamiento jurídico” y modificar el Plan Regulador Comunal en el punto que estima errado.

¿Cuál es el problema? Básicamente que la ubicación del edificio da pie a dos interpretaciones sobre su altura máxima permitida: la de la Contraloría, en base a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, OGUC (artículo 2.1.21), que asegura que el máximo a construir debería ser de siete pisos; y la de Municipalidad de Providencia, en base a su Plan Regulador Comunal (artículo 3.1.03), con el respaldo de la Seremi de Vivienda, que estima que debería ser de 12.

Evelyn Matthei, alcaldesa de Providencia, asegura que hoy ya están aplicando el dictamen de la Contraloría para los nuevos permisos de edificación ingresados, “pero con dolor de estómago, pues tiene gravísimas consecuencias para la comuna”, señala. Agrega que defenderán el Plan Regulador porque ha permitido una densificación en altura con mayor calidad y orden que en otras comunas. “Vamos a tratar de luchar por preservar nuestra norma a como dé lugar. Vamos a recurrir a todas las instancias posibles”, señala la alcaldesa, quien no descarta tomar acciones legales.

“Nuestro Plano Regulador viene de 1976, fue elaborado por don Germán Bannen, premio nacional de Urbanismo. En la segunda versión, de 1987, se perfecciona y deja la norma tal cual está hoy. Es decir, la Contraloría nos imputa una norma que tiene 30 años de vigencia y fue tomada de razón por la propia Contraloría en su minuto”, indica. La normativa de Providencia, afirma Evelyn Matthei, obliga además a distanciar los edificios de mayor altura de las casas y edificios de altura menor que están detrás de esa construcción, lo que con la aplicación del dictamen de la Contraloría queda sin efecto.

¿Dos zonas o una fusionada?

El edificio que detonó la polémica está ubicado en la intersección de Avenida Pocuro con Roberto del Río, en dos zonas de edificación distintas, según la Contraloría, lo que se traduce en diferentes alturas máximas permitidas: de 12 pisos (en la zona EA12) y de 7 pisos (en la zona EA7). Así, el organismo contralor -amparado en la OGUC, que tiene mayor jerarquía legal que los planos reguladores comunales-, indica que el permiso en este caso debe regirse por un artículo de esta norma (el artículo 2.1.21) que señala que si un edificio está ubicado en dos o más zonas con alturas distintas, debe respetar “las alturas máximas permitidas para cada zona”. En otras palabras, que el edificio debió haber sido de siete pisos.

Pero, para otorgar el permiso, la Municipalidad de Providencia utilizó un artículo de su Plan Regulador (el artículo 3.1.03), sobre predios fusionados; en palabras simples, trató al edificio como si estuviera en una sola zona de edificación, la correspondiente a la altura máxima de 12 pisos.

En su dictamen de octubre, la Contraloría además cuestiona la actuación de la Seremi, por la misma situación. “No resulta procedente que el aludido permiso de edificación N° 12 consigne que las normas urbanísticas para el sitio de que se trata son únicamente de las de la zona EA12, toda vez que el inmueble fusionado comprende además predios emplazados en la zona EA7 (…) A diferencia de lo que parece entender la Seremi (…) en tal situación se deben respetar las alturas máximas permitidas en cada zona”, señala el organismo. La Seremi ratifica que fue consultada por Providencia, pero que la Contraloría estimó que la interpretación que hicieron junto con el municipio no se ajustó a derecho.

En reserva, algunos inmobiliarios de la zona ya están haciendo consultas sobre el tema. En todo caso, la alcaldesa asegura que los permisos otorgados antes del dictamen no deberían sufrir modificaciones, y enfatiza que le preocupan más los nuevos permisos, basados en lo que exige la Contraloría.

Moller también desestima eventuales consecuencias de este dictamen para este edificio. “El permiso tiene más de dos años de antigüedad, por lo que está vencido el plazo para que la autoridad deje sin efecto ese acto administrativo. El edificio ya tiene recepción final y está habitado. Esto muestra que hay una situación jurídica consolidada, por lo que no debería haber riesgos para la empresa ni los adquirentes del edificio”, afirma Marcos Retamal, gerente general de Moller.

Lo Barnechea inicia procedimiento para analizar si invalida permiso

Pero este no es el único caso. Hace algunas semanas se desató la polémica por un proyecto de 36 casas, ligado a la Inmobiliaria Reserva La Dehesa, ubicado en el Cerro del Medio, en la comuna de Lo Barnechea, cuyo permiso de edificación también fue objetado por la Contraloría.

En un oficio del 17 de mayo, la Contraloría asegura que tanto el permiso de edificación (N° 36 de 2016) como su anteproyecto (resolución N° 5 de 2015) “no se ajustaron a derecho”, y ordena al municipio “subsanar la situación” e informarle en 15 días desde la recepción del oficio.

Esta semana, el municipio responderá este oficio e iniciará un procedimiento por entre 60 y 90 días para analizar si se invalidará o no el permiso objetado. La inmobiliaria además, es dueña de un predio aledaño, que tiene un permiso de edificación diferente, donde ya se construyeron siete casas, y que también podría verse afectado.

Francisca Celis, asesora urbanística de la Municipalidad Lo Barnechea, dice que se fijarán audiencias para que los dueños presenten sus antecedentes y sean informados oficialmente.

“No tuvimos conocimiento ni fuimos notificados de la presentación que parte de un grupo de vecinos (…) hizo en la Contraloría y, a su vez, no hemos sido notificados de acto alguno por parte de la DOM de Lo Barnechea. Cuando tengamos toda la información disponible, tendremos la oportunidad de estudiar los antecedentes y poder dar una opinión fundada”, ratifica el abogado Carlos González Barriga, representante de la inmobiliaria.

¿Cuál es el conflicto? El lugar donde se emplaza el condominio es un cerro isla con “declaratoria de utilidad pública” por el parque intercomunal Parque Cerro del Medio. La cadena de hechos fue la siguiente: en 2010 caducó la legislación de afectación de utilidad pública, que permitía expropiar los terrenos para construir bienes de uso público. Según Celis, esto significó que a estos terrenos se les podía asignar normas para construir sobre ellos.

Agrega que el municipio se resistió a interpretar que, con dicha caducidad, se había abierto un espacio para que se pudiera construir en los cerros isla. “Entendíamos que lo que había caducado eran las vialidades y los parques”, pero no que hubiera caducado la norma para los cerros isla. Sin embargo, en 2013 “salió un pronunciamiento definitivo de la Contraloría que decía que teníamos que asignar norma” para construir en el Cerro del Medio, dice.

Fue así como en 2014, y a solicitud de los dueños de los predios, se les asignó una normativa para construir. Celis asegura que la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda interpretó cómo actuar en este período. Como municipio, explica, hicieron una consulta al Minvu y la respuesta fue que debían “aplicar la norma vigente al momento de ingresar el anteproyecto”, o sea que les dieran una norma para construir.

Luego se promulgó otra ley en 2014 -la 20.791-, que restableció las declaratorias de utilidad pública y con eso en los cerros isla hoy solo se puede construir áreas verdes y actividades complementarias. Pero los dueños de los predios del Cerro del Medio ya habían ingresado sus anteproyectos antes de esta nueva norma, por lo que la municipalidad visó esos anteproyectos y dio los permisos de edificación después. Esto es lo que la Contraloría estima que no se ajusta a derecho.

El Minvu reconoce que compartió con la DOM de Lo Barnechea el criterio para otorgar este permiso de edificación, y que eso lo refrendó a través de circulares, pero señala que posteriormente, y por instrucción de la Contraloría, rectificó sus circulares este año.

“Efectivamente, la DOM de Lo Barnechea y esta Seremi concordaban respecto del contexto normativo”, señala Boris Golppi Rojas, secretario regional ministerial metropolitano de la Seremi de Vivienda y Urbanismo. Pero agrega que por orden de la Contraloría rectificaron, “estableciendo el criterio impuesto por la Contraloría, que para todos los efectos es la autoridad con mayor jerarquía administrativa”, señala.

En el municipio estiman que la Contraloría no está exigiendo invalidar los permisos, sino que buscar soluciones. “Es complejo aplicar un pronunciamiento de forma retroactiva. El propietario nos podría demandar porque tenía un derecho adquirido y administrativamente el permiso estaba bien otorgado, cumpliendo con lo establecido en la ley y en sus interpretaciones vigentes a la fecha”, recalca Celis.

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